地方经济的优先发展是有效的政策支持、良好的制度安排、通畅的资源流动，以及地方政府领导人卓越的治理方略等因素综合作用的结果。财政是政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段，是实现地方经济优先发展的重要倚仗。由于行政区域的独立性，在中央政府对地方经济发展进行绩效评估的过程中，省、市、县、乡各级地方政府之间出现了纵向的、横向的、纵横交错的财政竞争行为。服务于“经济赶超”的地方财政竞争为财政理论研究和实践发展提供了又一重要课题。

一、   地方财政竞争的概念与内涵

从实现地方经济发展的角度切入，地方财政竞争的概念可表述为：在中央政府的统一管理下，各地方政府因地制宜，朝着培植和养育税源的方向，结合地方需要和地方特色安排财政支出，促进地方经济的优先发展。在公共财政的框架下，地方财政竞争包括财政收入竞争和财政支出竞争两个方面。其中，财政收入竞争要符合国家统一的税收政策，非税收入必须透明化、规范化；财政支出竞争应该科学、合理、能够促进劳动力和资源的有效流动，体现较高层次的公共需求和国民待遇。扩展开来，规范化的地方财政竞争包括以下几个内涵：

一是经济发展自主权清晰的竞争。财政联邦主义下，地方政府发展经济必须享有中央政府规定的经济自主权。在清晰的自主权下，地方政府根据自身的财权（财力）和事权，按照地方的需要筹集财政收入，提供公共产品和公共服务。

二是国家主权强烈整合下的竞争。财政分权必须要有一个度，地方政府之间的财政竞争必须是加强国家主权的整合，而不是削弱它。这也是地方政府经济自主权清晰与中央政府宏观调控并存的重要原因。

三是相互间抑制“资本寻租”的竞争。马斯格雷夫认为，国家间的财政竞争是一种对资本进行寻租而做出的糟糕的制度安排。由于行政区划的浓厚意识，“资本寻租”在地方政府之间确实存在。但行政区划间的分隔毕竟不同于国家利益间的界限，在共同利益一致的基本前提下，地方财政竞争应该是抑制“资本寻租”的竞争。

四是区域经济协调发展的竞争。地方政府之间的财政竞争不能是地方保护主义的竞争，一方面，要能够实现产业转移，最终促进国家产业结构的升级；另一方面，通过产业集中和优化，逐渐形成各地区具有特色的经济优势，并缩小地区经济差距。

五是可持续的竞争。在科学发展观的统领下，地方财政竞争必须是可持续的。经济转型时期的地方财政竞争既要促进绿色经济增长，又要促进经济社会协同发展；既要做到聚财有道，又要做到用才有方。

二、   我国地方财政竞争存在非规范化的问题

当前，我国地方政府财政竞争存在非规范化的问题，与理论上的地方财政竞争相去甚远，在促进地方经济优先发展的同时，也给地方经济发展造成许多负面影响，主要表现在：

一是滥用税收优惠，导致税收流失。在改革开放的大潮中，一些地方政府片面追求招商引资的规模和数量，常常滥开税收优惠的口子，不合理的税式支出导致大量税收流失。2004年，国家税务总局组织全国各地税务机关对2527个开发区的税收优惠政策进行了清理检查，发现各地因乱开税收优惠口子而导致国家税款流失4.3亿元。

二是违规征用耕地，破坏社会和谐。为了加快工业化、城镇化进程，同时通过“土地财政”增加地方财政收入，部分地方政府不顾弱势群体，特别是农民群体的利益，违法、违规征用耕地。农村居民离开了具有最后一道保障线作用的土地，换得的是几万元甚至更少的补偿费用。由于补偿费用往往不足以支付再就业成本和维持长期生活保障，“钞票用光，集体上访”的现象便频繁发生。

三是地方保护主义盛行，制约经济结构优化。地方政府在财政竞争中，为了培植和养育税源，较为普遍地实行贸易保护主义，限制外地市场的产品、技术、服务进入本地市场；使用具有行政约束力的“政府建议”，促使本地区的单位优先购买本地区的产品；限制本地区的技术、原材料外溢，等等。当前，地方保护主义严重制约着我国生产要素市场的发育、商品市场的发展和经济结构的优化。

四是地方债务膨胀，财政风险积聚。在目前的财税制度安排下，地方政府不能发行地方公债，没有直接的融资渠道。为了上项目、兴建设，加上形象工程、政绩工程的冲动，地方政府经常以政府担保、企业借款的形式筹集资金。但是，地方投资的短期行为明显，“期内借贷、任内使用、下任偿还”似乎已经成为潜规则。地方财政或有负债、隐性负债越积越大，却没有相应的债务偿还机制，这就导致直接财政风险不断加大。

五是负外部效应无人治理，阻碍经济发展方式转变。为了扩大税基，一些地方政府经常引入“税高利大”却带有负外部效应的投资项目。在生态环境保护的压力下，地方政府又将这类项目安排在地域交界处，以减少辖区内的负外部效应。因此，地区间“相互扯皮、推脱责任”时有发生，外部性问题无法解决，粗放型的经济增长方式难以转变。

三、   财政监督乏力是地方财政竞争不规范的重要原因

事实上，在我国现行的政治经济体制安排下，地方财政竞争的制度环境是有保障的，主要体现在：中央政府享有税收立法权，拥有建立在政府间转移支付制度基础上的宏观调控能力；地方政府享有税收执法权，拥有建立在分级分税制财政体制框架下的财力自主支配能力。然而，任何制度的有效运行都必须要有严格的监督，游戏规则的遵守不能单纯依靠“自觉自律”。当前，财政监督乏力导致财经纪律不严，部分地方政府归壁中央经济政策，绕过制度的圈子，“打擦边球”搞开发、搞政策优惠，滋生了不规范的地方财政竞争。具体而言，财政监督乏力体现在以下几个方面。

一是财政监督法制化建设严重滞后。自1995年起，财政部先后制定了《财政监督机构工作暂行规定》、《财政部门内部监督暂行办法》等规章制度，但是至今尚未出台全国性的具有可操作性的财政监督专门法规人，譬如《财政监督法》或《财政法》，没有明确财政监督的职责、范围、工作程序、处罚办法，以及财政监督与其他监督的关系。因此，相关财政部门在监督地方财政竞争中缺乏权威性和严肃性。

二是财政内部监督不够深入。目前的财政监督主要集中在对纳税人纳税行为的监督，而对财政内部的监督，如对税务部门税款征收入库的监督、税收减免审批的监督、地方政府干预税收征管的监督、财政补贴发放的监督不够深入。在财政内部监督不够深入的环境下，一方面，对财政支出的长期约束力不强，财政补贴的随意性增强税基的流动性；另一方面，违法、违规税收优惠泛滥，侵蚀地方财政收入。

三是财政监督的行政导向过强。现行的财政监督运行模式，基本上还是传统计划体制模式。许多财政监督部门隶属地方财政部门，对财政支出资金来源的监督、财政支出运行质量的检查、收益分配的监督、长期效益的评估与监管都受政府行政管理的影响。财政监督部门缺乏独立性，财政监督必然以行政导向为主，而不是风险导向、效益导向为主。

四是全方位的监督体系缺乏。目前，财政监督、审计监督、社会监督、中介机构监督的关系没有理顺，相互之间缺乏沟通、协调，缺乏相互监督的机制。财政监督部门与其他政府经济管理部门合作也不多，信息共享程度低，行政成本和财政监督成本过高。由于我国尚未建立全方位的监督体系和监督信息共享系统，地方财政竞争中出现的问题，只能事后处理，而不能事前防范和事中控制。

四、   加强财政监督，规范地方财政竞争

为了规范地方财政竞争行为，尤其是规范地方政府之间愈演愈烈的招商引资竞争和财政支出竞争，使地方“经济赶超”符合全面、协调、可持续发展的要求，财政监督需要从以下几个方面加强：

一是制定财政监督方面的法律法规。制定财政监督方面的法律、法规，理清财政监督与其他监督的法律关系，明确财政监督的职责、范围、工作程序和处罚办法，提高财政监督工作的可操作性。在地方政府的经济发展自主权清晰的基础上，贯彻和落实财政监督政策法规，加大对地方财政竞争中违法、违规行为的处罚，提高财政监督的权威性和严肃性。

二是加强财政的内部监督。在财政监督中，对于税收优惠、财政补贴这些涉及地方财政竞争的项目进行归类和专项管理，并建立起企业税收优惠、财政补贴检查备案制度，作为财政监督的重点。加大对违法、违规人员的处罚力度，使地方政府和企业的不合理的行为从“合谋型”博弈转为“囚徒困境型”博弈。

三是建立大型公共项目负责人终生负责制。深化对财政支出的内部监督，建立和完善地方政府大型公共项目负责人制度，从制度上约束形象工程、政绩工程。只有地方政府负责人对大型公共项目实行终生负责制，才能做好对地方大型公共项目资金来源、收益分配、长期效益的管理，才能做好对政府财政担保资金、政府直接借款偿还能力的分析预测，使财政监督从“行政导向型”转化为“风险导向型”。

四是建立全方位的财政监督体系。财政监督部门应联合审计、工商、银行、社会监督部门、中介机构等，对地方政府发展经济的能力、历年负债进行量化的数字管理，建立财政监督的数据库，进而对政府各种不同的收支行为进行风险评级，逐步化解地方财政风险。这样，通过建立全方位的财政监督体系和财政风险预警机制，真正实现“风险导向型”的财政监督。

1、财政部财政科学研究所  廖奎 100036　　　　　　　　　　　　           2、陕西省财政厅 王志刚 710002