财政拨款结余资金原因分析

一、财政拨款结余资金形成原因分析
　　一是部门加强管理形成的结余。这是指预算部门加强财务管理，厉行节约形成的结余。部门通过建立健全各项规章制度，堵塞财务漏洞，严格界定各项业务的开支范围，规范支出内容，加强财政资金的管理，形成了结余。有的预算部门由于特殊管理方式形成的结余。如教育部所属院校规定，学校超过一定额度以上的支出只有经过单位审计部门审计后才能列支，先列暂付。由于审计人员不够，审计时间较长，未能及时列支，形成结余。预算部门实行系统管理形成的结余。如国税系统基层单位近4000个都需要一定的资金备用，形成结余。
　　二是财政部门下达预算、拨款不及时形成的结余。如中央本级预算草案每年3月15日经人大审议通过后，财政部门在规定的1个月时间内批复部门预算，部门按规定一个半月内批复下属单位预算，导致有的部门预算下达到实际执行单位基本都在4月末或5月初，预算拨款时间更晚。预算执行时间仅半年左右，造成有的项目无法完成，形成结余。从这几年预算执行情况看，有些项目预算到12月31日还办理追加，拨款时间更晚；一些代编的预算下达很大一部分也在年底，下达到部门后项目根本无法执行，也增加了部门财政拨款结余。
　　三是预算管理制度与财务会计制度不衔接造成的结余。现行《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》规定，单位会计制度采用收付实现制而非权责发生制，因此在“暂付款”中虚增一部分结余。如有的工程虽已完工，但因财务未能在年终前结算，列暂付款；或者工程未完工，但现金已开支，因财务未结算，列暂付款，虚增结余。《暂行规定》提出对部门财政拨款结余资金统筹，有些部门反映在执行中操作有难度，间接增加了财政拨款结余资金。
　　四是事业单位管理体制不顺，财政监管难度较大。在结存资金构成中，绝大多数为事业单位的各类基金，而基金构成的合理性取决于其收支活动是否真实与合法，更取决于事业单位的管理方式。就目前管理体制来看，绝大多数事业单位从属于行政部门，财政财务收支活动的监管依赖于主管部门，加之事业单位多、分布散、资金规模不一，财政等外部监管鞭长莫及。基于从属关系，事业单位与行政部门间的收支活动有其内在联系，有些主管部门为了部门利益，将应上缴财政或应在本部门核算的预算外及其他财政收入在下属单位核算，造成收入不实，加大了基金分配基数。事业单位收入结构发生变化且来源复杂。近年来，随着经济体制改革的深入，全额或差额事业单位，除上级拨入、执收所得等财政收入外，不同程度地存在着国有资产出租或其他经营性收入，对此，财政部门不易掌握，控制更难。
　　五是相关政策与制度存在缺陷。基金分配制度不尽合理。事业基金和福利基金是事业单位收支相抵后的结余分配。其收入来源包括财政拨款、预算外资金以及其他资金。就预算外资金而言，法规明确规定其不得用于个人福利支出，但根据基金分配制度，此类资金结余参与分配，其结果不仅扩大基金规模，且改变资金使用性质，影响法规执行的严肃性，并造成财政性资金支出向个人倾斜。预算外资金支出所采取的“专户存储”并编入单位部门预算的管理政策，是为了加强预算外资金收入管理，有效调动部门积极性，缓解部门经费不足所提出来的。随着预算外资金的增加以及收入管理的不断规范，特别是部门预算改革提出了加大综合预算管理的要求，这种实为部门所有的预算外资金支出管理模式已显滞后与不适，其不仅给财政资金统筹管理与使用带来不利，也为部门结存资金提供了空间。
　　六是零基预算未完全到位，预算管理改革仍有空间。预算编制多采取“上年基数加增长”的方法，虽发挥了财政总量控制的优势，但实际操作中，为满足“财政控制数”和部门争取资金的要求，一些部门拿资金找项目，高标准编制预算，造成执行与预算脱节，部分项目未实施或相互调剂、宽打窄用产生差额，导致结余。部门预算改革虽然提出了以零基预算为基础，逐步实行预算内外资金统筹的综合预算要求，但因多年惯性以及零基预算需做大量的核实确认工作，财政力量无从保证，实际仍延续了传统方法，预算统筹作用不明显。按照要求各部门收支及以前年度的结余或基金，应在预算编制中给予全面的体现，但部分单位的收入等未全部纳入预算，致使部门结存资金只增不减。另外，用基金弥补事业经费虽列入预算编制项目，但基本上未落实。
　　七是专项资金管理有待完善。首先，上级补助资金对口下拨，不通过下级财政，对其收支结余情况财政无从掌握；又因部分切块资金预算编制较粗，项目具体使用单位以及所需资金未能在编制中详尽体现，财政监督难以到位，同时给有资金分配权的部门留有调剂资金的空间，应拨不拨或少拨资金，形成资金在部门滞留。其次，政策因素形成结余。如，根据相关政策，各地区增设高新技术企业融资担保专项资金，但由于资金风险，加之缺少合适项目，多数未用，在管理部门滞留。上述情况有客观原因，但也由于管理措施不到位，致使资金在部门积淀。另外，专项结余应交不交现象时有发生。
二、进一步加强财政拨款结余资金管理的要求
　　一是严格控制预算，从源头加强管理。在编制预算时，部门应将拟申请的财政资金与部门财政拨款净结余资金予以统筹考虑，在此基础之上编制部门的年度预算。在向财政部门报送的部门预算编制中应列明安排动用财政拨款净结余资金的情况，并在报送的预算说明中对动用安排财政拨款净结余资金情况进行说明。财政部门负责对部门报送的部门预算进行审核，包括其中安排动用的财政拨款净结余资金部门。在“二下”时，财政部门将包括同一部门安排动用的财政拨款净结余资金在内的部门预算同时批复。
　　二是加强预算执行管理，优先安排结余资金。在预算执行阶段，部门在年初批复的预算之外，需要动用财政拨款净结余资金安排新增项目支出的，应向财政部门提出正式申请，经财政部门批复同意后，方可动用相关财政拨款净结余资金。财政部门负责对预算部门提出动用财政拨款净结余资金的申请进行审核，并将审核意见通知部门。同时，对部门提出的非动用财政拨款净结余资金的追加支出申请，财政部门将根据掌握的部门财政拨款净结余资金情况，建议部门优先考虑动用部门财政拨款净结余予以安排。
　　三是研究建立财政拨款结余资金有效管理的激励机制。加强财政拨款结余资金管理是一项系统工程，需要各方面积极配合，仅依靠财政部门加强管理难以做到，还需要预算部门积极行动起来，增强主动性，实现双赢。财政部门应结合财政拨款结余资金的实际情况，研究建立财政拨款结余资金有效管理的激励机制，在保证财政资金安全、管理规范基础上，切实提高财政资金使用效率。
　　四是规范财政拨款结余资金管理程序和职责分工。为规范财政拨款结余资金的管理行为，要明确财政部门内有关部门在预算部门财政拨款结余资金管理过程中不同阶段的职责分工。同时，也要对预算部门在财政拨款结余资金管理过程中的职责提出明确要求。
　  五是加强对财政拨款结余资金审核、确认工作。随着对财政拨款结余资金管理工作不断深入，预算部门必须增强对这项工作的重视程度，预算部门应结合财政部门所制定的办法，对所属单位加强规范财政拨款结余资金管理、提高预算资金使用效率提出要求。财政部相关部门应加强对分管部门财政拨款结余资金的审核、确认工作，督促有关部门统筹安排、合理使用财政拨款结余资金。
　　六是健全制度，规范资金管理。预算管理要求应纳入综合预算统筹安排的资金、基金，在编制部门预算时优先考虑结存资金，逐步消化，同时加大综合统筹力度，协调区域经济和社会发展，切实将部门结存资金使用好。建立健全相关制度，规范监管行为。明确结存资金管理原则，规定结存资金的范围、控制标准、使用方向、统筹比例，加强对结存资金的真实性、合规性、完整性的监管。对政策性和多渠道取得并长期闲置的结余，制定过渡性管理原则，纳入部门预算。完善基金分配制度，规范事业单位基金管理与监督。以收支并重为原则，研究预算外资金综合统筹管理办法，在不影响部门和单位积极性的同时，研究探讨以综合统筹为原则，以保障事业发展为目的，试行按比例编入部门预算的管理模式，并逐步向预算内资金管理过渡。
　　七是完善部门预算，强化预算编制、执行和决算。逐步落实和推进零基预算，加大综合预算力度，提高预算编制的科学性。预算单位应加强年度预算收支计划的论证，预算编制力求准确、细化，财政部门应深入调查，重点加强专项预算编制的真实性、合理性的审核，增强预算的严肃性、准确性和科学性。对于切块资金，由主管部门提出分配方案，纳入单位部门预算，财政统一拨款。采取预算执行季报、实地检查、重点项目跟踪等形式，加强对部门或单位预算资金使用情况的跟踪与检查，严格资金拨付程序，在确保预算资金到位的前提下，避免或减少资金在部门滞留的可能。加强对决算环节的审核，逐步建立健全决算审签制度，确保决算信息的真实、可靠。加快国库集中收付制度改革，确保财政三项改革的整体推进。
　　八是健全法人责任制。一是坚持政事分开的原则。加快行政事业管理体制改革，在全面分析事业单位的收支构成的基础上，对其单位性质重新加以确认，促进事业单位市场化运作，使有条件的事业单位尽快走上自主经营、自负盈亏发展之路，确保财政支出的合理性和效益性；同时，科学确定事业与行政主管上下两级的职能、管理权限及财政拨款形式，建立健全责权利相统一的管理体制。二是做好预算体制改革与行政事业管理体制改革相关政策的衔接。特别是对有执收职能的二三级事业单位，应加强其资金收、管、用相关政策的研究以及政策执行的监督与指导，防止财政资金体外循环。★
（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）
（本文为中南财经政法大学引进人才启动资金资助课题。）

原作者： 金荣学
来　源：财政监督